30. mai, 2016

Renato Deccache - 

renato.deccache@folhadirigida.com.br


Crédito: Jade Nunes
Por conta do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb), em todo país, estados e municípios dispuseram, só no ano passado, de aproximadamente R$126 bilhões para utilizarem na melhoria da qualidade do ensino. E para acompanhar o uso desses recursos, a lei que cria o fundo prevê que todos os governos precisam manter Conselhos de Acompanhamento e Controle Social, compostos por representantes do poder público, dos professores, dos estudantes e de outros setores da sociedade.

Muitos desses colegiados, no entanto, funcionam com uma série de problemas, como aponta o pesquisador Marcus Braga. Autor do livro Conselhos do Fundeb - Participação e Fiscalização no Controle Social da Educação, o especialista cita os dados de um levantamento que fez junto a 78 órgãos do tipo. Resultado: só 41% afirmaram ter a infraestrutura necessária. 

Segundo o autor, os conselheiros sofrem com restrição de acesso a documentos, falta de recursos para apurar denúncias e de pessoal para analisar e checar os dados declarados pelas prefeituras e governos estaduais. “No livro, relato casos de colegiados em que os membros se reuniam no carro, na igreja, entre outros locais pouco apropriados”, disse Marcus Braga, que é doutorando em Políticas Públicas, Estratégias e Desenvolvimento pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ).

O livro é fruto de sua dissertação de mestrado em Educação pela Universidade de Brasília (UnB), na linha de políticas públicas e gestão da Educação Básica. Para o especialista, outro problema é a proposta de atuação dos conselhos. De acordo com ele, esses colegiados poderiam ter uma participação maior nas discussões dos problemas da educação de seus estados ou municípios. “Há debilidade política do Conselho. Ele precisa ser mais participativo, agregar mais os pais, os movimentos sociais e mediar essas relações”, complementa o pesquisador.

FOLHA DIRIGIDA - o que levou o senhor a escrever esse livro sobre os conselhos de controle social do Fundeb?
Marcus Braga - Esse livro é fruto de uma dissertação de Mestrado que fiz na Faculdade de Educação da Universidade de Brasília, em 2011. Na época, eu acompanhava a parte de educação profissionalmente e verifiquei a existência de muitos problemas em relação aos gastos na área, e não via a participação desses conselhos para resolvê-los. Decidi debruçar-me sobre essa questão e procurei descobrir se esses conselhos estão funcionando ou não e de que forma eles poderiam funcionar. Durante dois anos, estudei bastante esse tema.  

Como foi feita a pesquisa?
A Controladoria Geral da União (CGU) tem um programa de fiscalização a partir de sorteios de municípios, que existe há mais de dez anos. Atualmente, são sorteados 60 municípios, que recebem a visita de uma equipe que faz uma auditoria, cujos resultados são disponibilizados na internet. Busquei esses dados, tabulei e verifiquei algumas características de funcionamento desses conselhos. 

O que o senhor constatou?
Problemas de infraestrutura, de restrição de acesso a documentos, falta de uma atuação mais forte no sentido de apurar denúncias, de verificar situações tidas como irregulares, entre outras dificuldades. A partir dos dados da CGU, comecei a pesquisar sobre o tema. Li praticamente todos os livros sobre Fundeb. Também fui ao Ceará. Escolhi o estado porque queria um que tivesse Tribunal de Contas dos Municípios e que também recebesse a chamada Complementação da União, pois são esses os estados fiscalizados pela CGU. No Ceará e entrevistei profissionais que atuavam no controle no Fundeb, do Tribunal de Contas dos Municípios, do Tribunal de Contas da União e da própria Controladoria Geral. Também pesquisei algumas atas de reuniões, que o próprio Tribunal de Contas dos Municípios disponibilizou. Também enviei emails a conselheiros para complementar a pesquisa. Trabalhei basicamente com quatro eixos: composição, perfil, estrutura e atuação. 

Quais problemas de infraestrutura que o senhor pôde perceber?
O que percebemos é que a debilidade não é só técnica. Há uma mitificação de que o problema dos conselhos do Fundeb diz respeito à falta de capacitação. Isto porque há uma visão de que esses colegiados têm que elaborar pareceres sobre um conjunto de contas. A meu ver, é exigir demais de um grupo de professores, alunos e diretores da área de Educação que eles saibam sobre Contabilidade Pública, Direito Administrativo, entre outros vários assuntos. O que a pesquisa apontou é que há debilidade política do Conselho. Ele precisa ser mais participativo, agregar mais os pais, os movimentos sociais e mediar essas relações. Por exemplo: quando é veiculada alguma reportagem sobre problemas na educação, nunca aparece um conselheiro dando entrevista. O conselho do Fundeb é invisível, quando, na verdade, precisaria aparecer como um mediador, para que os pareceres de seus conselheiros representem um consolidado de várias ações. Seria importante que seus conselheiros visitassem escolas, verificassem o estado das obras, confirmassem se recursos do orçamento foram liberados, entre outros pontos. Ou seja, o Conselho tem que ser enxergado também como um espaço de luta pelo Direito à Educação. 

Voltando à questão da infraestrutura: o senhor identificou problemas específicos?
No caso dos conselhos do Fundeb, são os municípios que proporcionam a estrutura para o funcionamento. Porém, no livro, relato casos de colegiados em que os membros se reuniam no carro, na igreja, entre outros locais pouco apropriados. Mas isso não é algo surpreendente. Afinal, esse conselho para o qual o município fornecerá estrutura é o mesmo que vai fiscalizar suas contas. Essa é uma contradição imanente ao Conselho. No livro, apresentou algumas possíveis soluções pra essa questão. Uma delas seria destinar parte do orçamento do Fundeb para ser gerida em favor da autossustentação dos conselhos. Outra possibilidade é o órgão ser mantido pela Câmara dos Vereadores. Mas o fato é que essa falta de infraestrutura mexe com a autonomia do colegiado. Se ele não tiver transporte, por exemplo, como seus membros vão visitar uma escola? Se não tiver papel ofício, como os integrantes irão preparar documentos para solicitar informações?

Então, de forma geral, os conselhos recebem as declarações de gastos das prefeituras com o dinheiro do Fundeb, mas não têm condições de verificar, in loco, se as ações declaradas foram feitas?
Esse é um problema. Mas, quando o Conselho se empenha, quando está mobilizado, quando tem apoio de outros movimentos e de sindicatos, ele rompe essas barreiras e passa a não depender muito do município. O que acontece na verdade, é que o colegiado fica muito preso a questões mais burocráticas e não se envolve em ações mais dinâmicas. O Fundeb representa boa parte do dinheiro dos municípios e, por isso, envolve obras, pagamento de salários, etc. E o conselho tem como saber, por exemplo, se o governo está pagando menos do que deveria a seus professores. O gasto com uma obra é mais complexo de ser fiscalizado; mas, por exemplo, é possível saber se a escola foi construída ou não. 

Como os conselhos são responsáveis por fiscalizar o uso dos recursos, é comum a necessidade de seus integrantes lidarem com informações contábeis e lançamentos de recursos e verbas e outros procedimentos muitos específicos da administração pública. Os colegiados têm integrantes qualificados para isso?
Esses conselhos são compostos parte por pessoas do próprio governo e por representantes dos professores, dos diretores e dos alunos. Na prática, o que acontece é que o integrante do conselho que é do município acaba responsável por esse tipo de atividade e, com isso, tendo uma preponderância. Até porque realmente, como você disse, são coisas complexas. Não se forma um especialista em finanças públicas de um dia para o outro. São muitos detalhes. E o Conselho muda de dois em dois anos. Também por isso, no livro, proponho que esses conselheiros tenham um perfil mais participativo e mediador. Outro aspecto que sinto falta é de um espaço virtual de articulação dos conselheiros. Seria muito bom se houvesse um espaço, virtual inclusive, onde todos os conselheiros dos 5.500 municípios do país pudessem trocar experiências. Assim, eles poderiam se fortalecer. 

Você mencionou que a restrição de acesso à documentos das prefeituras, por parte dos conselhos. Essa é uma realidade?
O levantamento que eu utilizei como base em dados tanto de 2007, 2008, quanto 2012, 2013, indicaram que esse problema existe sim, mas em uma proporção da ordem de 20% a 30%. Em 2011, quando eu já tinha terminado o trabalho, foi publicado o decreto federal 7.507, que determina a publicação na internet de extratos com a movimentação de recursos não só do Fundeb, mas de outros programas. Isso facilitou muito, por quê? Porque essa transparência, ela instrumentaliza o controle social. Ela permite que a população, por exemplo, veja o quanto está sendo gasto e em que foi gasto. Nessa linha, uma ideia que o livro apresenta é um portal da transparência exclusiva do Fundeb. Foi, sem dúvida, um avanço incluir, no Plano Nacional de Educação (PNE) a meta de financiamento de 10% do PIB para a Educação. Mas também são muito positivas as metas que contemplam a questão do controle social e da transparência, relacionadas à governança. Consideramos isso um avanço. Afinal, não adianta só aumentar o volume de recursos. Esse dinheiro precisa ser melhor aplicado. 

Há quem diga que, nesses conselhos do Fundeb, há um problema também de predominância de representantes do poder público. Isso acontece?
Em sua natureza, o Conselho do Fundeb é órgão paritário, que tenta trazer esses conflitos para serem discutidos dentro do poder público. No cotidiano, precisamos de um espaço que nos permita agir politicamente. E o Conselho se propõe a ser isso. Daí existir uma diversidade de integrantes. Agora, a dominação do poder público a partir do lado técnico vai ocorrer, porque quem sabe mais pode mais. Por isso que o lado participativo, ou seja, que vem da sociedade civil, deve ser fortalecido a partir de uma busca maior por interlocução com a comunidade. O conselheiro tem que ser uma figura reconhecida na cidade. 

Para incentivar a criação dos conselhos do Fundeb, o governo chegou a condicionar o repasse de recursos a essa medida. Hoje, muitos desses colegiados também são mantidos apenas para que a cidade não perca verbas?
Sim. Isso fica patente na análise das atas que nós fizemos, por exemplo, de alguns municípios. Percebia que várias atas tinham o mesmo texto. Na verdade, muitos desses conselhos acabam não funcionando como deveriam. A solução para isso, a meu ver, é os sindicatos, os movimentos sociais, os professores, a imprensa, ou seja, todos reconhecerem aquele conselho também como um espaço de defesa da educação. 

Os conselhos são vistos como ameaça pelos prefeitos e governadores?
 Ocorre de tudo. Já vi, por exemplo, situações em que a prefeitura dava todo apoio ao conselho. Por outro lado, já vi outras em que o colegiado era minado em vários momentos. Isso varia muito da própria percepção de determinada autoridade, de como ele vê sua relação com a população. O mais importante é o agente político entender que a governança não é ruim. É ela que garante que a máquina pública funcione como o governante quer, ou como aquela população precisa. Até porque, caso ocorra algum problema, é ele quem responde politicamente. 

E quanto aos conselheiros: eles também se dedicam como se esperaria?
Lembro-me do caso de uma secretária de Educação que, muitas vezes, no dia da prestação de contas, tinha de bater de porta em porta na casa dos conselheiros, pois muitos não iam à reunião. Às vezes, demonizamos o ente municipal, mas o conselheiro, que é voluntário, muitas vezes não comparece, assim como várias pessoas não vão à reunião de condomínio. Em geral, o brasileiro não se mobiliza com os problemas externos. A pessoa é assaltada na nossa esquina e não nos envolvemos. Isso quer dizer que não tenhamos de investir no exercício democrático? Não, muito pelo contrário. Só há uma maneira de aprender a democracia: exercendo-a. 

Há algo que deveria ser mudado nessa forma de escolha dos conselheiros?
Há um processo de eleição, que não é muito detalhado na lei. O acredito que seja necessário é que os sindicatos, no caso dos professores, e os grêmios estudantis, no caso dos alunos, procurem participar. Mas, é importante ir além disso. As pessoas têm de enxergar a fiscalização de recursos como um campo de uma luta democrática pelo direito à educação. Fiscalizar é garantir a materialização do que foi planejado, para uso do dinheiro público. Então, o professor, o diretor, o aluno, ou seja, o cidadão de maneira geral, precisa começar a buscar meios de saber que problemas estão acontecendo e de informá-los às autoridades competentes.